O Papel das Agências Multilaterais nas Privatizações das Companhias Estaduais de Saneamento Ambiental

29 de novembro de 2024

Quadro geral do desenvolvimento da produção de infraestrutura

O processo de privatização da água, se inicia logo após a promulgação a alteração no Novo Marco Legal do Saneamento Básico, pela Lei nº 14026/2020. Ele resulta de várias ações propostas pelo Banco Mundial, em momentos anteriores, o que pode ser visto desde o documento “Regulação e Saneamento no Brasil: prioridades imediatas”, de abril de 1999, em que a referida instituição monetária sugeria ao governo federal a retirada do poder dos municípios, com menos de 100 mil habitantes, acerca da titularidade dos serviços de água no país. Tal fato aconteceu após assinatura de um protocolo com o FMI em 8 de março do mesmo ano, quando o Brasil se comprometeu a preparar o primeiro “marco legal” para a privatização e a concessão de serviços de água e esgoto de acordo com o item 27 do mesmo protocolo (MASCHIO, 2001).

Esse processo de intervenção do Banco Mundial aconteceu no período em que seu centro doutrinário e operacional estava decididamente mudando para a promoção do enfoque neoliberal, ao propor certa reforma a um país visto como de estrutura pós-colonial: grande e ineficiente. Sua solução passava, portanto, por reduzir significativamente o papel do Estado, fazendo este adotar uma nova agenda para o comércio exterior, a flexibilização cambial e a agricultura, direcionando sua política de desenvolvimento para a promoção da liberalização comercial e da especialização produtiva, orientando-a para a exportação de produtos primários (PEREIRA, 2010).

Dessa forma, os empréstimos do Banco Mundial deveriam ser desenhados para a abertura dos mercados nacionais, embora com livre caminho para a “superioridade” do capital privado no financiamento da atividade econômica em relação ao setor público. Tratava-se, pois, de mover os empréstimos do Banco como apoio ao crescimento conduzido pelo Estado, mas, como um suporte do crescimento conduzido pela iniciativa privada.

Embora determinada abordagem do Banco Mundial tenha se encontrado no ambiente nacional com os resultados dos esforços de estabilização monetária, aplicados desde o Governo Itamar Franco, ao implantar o Plano Real, sua efetivação permitiu maior facilidade para a entrada e saída de capitais internacionais, deixando a economia do país mais vulnerável, levando-a a constantes riscos de fugas dólares para o exterior, assim como a consequentes problemas fiscais e de renegociação dos pagamentos com credores.

Também se pode concluir que a privatização da água, proposta em 1999, fora parte do processo que se iniciou nos governos Fernando Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1992-1994), ainda que tenha sido no governo Fernando Henrique (1995-2002), quando passaram a ocorrer os desdobramentos do Plano Real, sua grande aceleração, como resultante da agenda proposta pelas agências multilaterais (BID, Banco Mundial e FMI), ao orientarem seus ajustes nas políticas econômicas dos países subdesenvolvidos.

Diante disso, deve-se chamar a atenção para as práticas de subavaliação que envolveram as privatizações. Além dos próprios formatos dos leilões, a troca de ações das empresas estatais federais por títulos da dívida pública, sem liquidez, representou uma grande perda para os cofres públicos, uma vez que foram aceitos pelo preço de face títulos negociados no mercado com grande desconto. Isto é, títulos que no mercado eram negociados com deságio de até 90% eram aceitos pelo total de seu preço de face (GOMES, 2020).

Não de maneira fortuita, então, que se percebe no início dos anos 2000 uma mudança de direção na alocação dos recursos do Banco Mundial para financiamento dos projetos de infraestrutura no país. Se durante a década de 1990, a carteira do Banco Mundial voltou-se primordialmente à esfera federal, impulsionando a reforma do Estado e tencionando os princípios e diretrizes da intervenção pública, na primeira década do século XXI houve um deslocamento de suas modalidades de crédito para projetos implantados nos estados e municípios.

Sabe-se que todo trabalho de assessoria técnica das agências multilaterais é coordenado por uma área restrita de projetos e operações e que, quando um mutuário solicita o financiamento ao banco, há uma série de exigências e conformações por ela estabelecidas, com a finalidade de que os projetos e programas atendam às regras da instituição. Desse modo, a construção das propostas pode envolver desde uma atividade infraestrutural a projetos multissetoriais. Cabe destacar, no entanto, que a participação de cada área contemplada representa uma porcentagem específica na composição total do projeto, conforme os interesses e objetivos em questão.

Após a adoção dessas medidas, as crises fiscais e financeiras dos estados passam a exigir uma nova proposta de renegociação das dívidas públicas estaduais que seria por mais vinte anos, resultando na Lei Complementar nº 156, de 2016. Essa iniciativa permitiu a suspensão, por dois anos, do pagamento do serviço da dívida, mas com um novo ciclo de endividamento interno e externo dos governos regionais.

De imediato, o Governo Federal lançou, em setembro de 2016, o Programa de Parceria do Investimento (PPI) com a função de orientar o processo de concessões e privatizações para os anos seguintes. Nessa direção, o BNDES ficou encarregado de formar e participar do Fundo de Apoio à Estruturação de Parcerias (FAEP), quando, dessa forma, diversas modalidades do processo de privatizações passaram a ter maior suporte de recursos estatais subsidiados.

Um dos eixos fundamentais do PPI é o estabelecimento de um canal que possa, em harmonia com os Ministérios setoriais, ser um primeiro ponto de contato com os investidores, para tornar mais transparente, fácil e eficiente o conhecimento das oportunidades e, evidentemente, as informações elementares de cada uma delas. Trata-se de uma premissa para o restabelecimento da confiança do Governo Federal perante investidores nacionais e internacionais (BRASIL, 2017).

Assim, por meio da emissão da Resolução nº 4, editada pelo Conselho do PPI, ainda em setembro de 2016, o governo federal passou a orientar a “qualificação de empreendimentos públicos estaduais de saneamento por meio de contratos de parceria com o setor privado” (CEE-FIOCRUZ, 2017). Foram também apresentadas as datas estimadas para os editais de três empresas estaduais de saneamento: Cedae (RJ), Cosanpa (PA) e Caerd (RO), cujos editais seriam publicados no segundo semestre de 2017 e os leilões ocorreriam no primeiro semestre de 2018.

Em 7 de março de 2017, foram anunciados mais 55 projetos do PPI, entre esses, o de desestatização de outras 14 empresas estaduais de saneamento. As desestatizações da Depasa (Acre), Caesa (Amapá), Casan (Santa Catarina), Casal (Alagoas), Cagece (Ceará), Caema (Maranhão), Cagepa (Paraíba), Compesa (Pernambuco), Caern (Rio Grande do Norte) e Deso (Sergipe) tiveram previsão de leilões para o primeiro semestre de 2018; enquanto as da Embasa (Bahia), Agespisa (Piauí), ATS (Tocantins) e Cosama (Amazonas) ficaram orientadas para ocorrer no segundo semestre de 2018.

Como essas rodadas de privatização revelaram um baixo entusiasmo por parte das empresas privadas em aderir ao PPI, isso passou a justificar uma necessidade de alterações na legislação do saneamento, para atender às reivindicações das empresas interessadas. Assim, a Lei n° 11.445/2007, junto a sua regulamentação pelo Decreto nº 7.217/2010, foi substancialmente alterada pela Lei nº 14.026/2020 e pelos decretos 11.598 e 11.599/2023, reconfigurando, inclusive, o papel da Agência Nacional das Águas (ANA), que passou a se tornar a promotora de normas de referência para outras agências reguladoras.

Novo modelo de intervenção pública e o papel das agências multilaterais

Os recursos das agências multilaterais, transferidos no decorrer dos anos 1990, estavam voltados para o financiamento da reforma do Estado. Foram promovidas diversas mudanças na legislação, acompanhadas de intensas alterações na estrutura organizacional do próprio Estado, sob o argumento da necessidade de regras mais nítidas e de instituições fortes, com o objetivo de criar as condições para a regulação das atividades de concessionárias privadas. Dentro dessa ideia, a proposta seria corrigir antigas “distorções” e fazer o sistema operar com eficiência. Já é sabido que, por trás de tal discurso, havia a necessidade de promover um Estado mais bem-comportado às exigências do mercado: uma espécie de Estado regulador e financiador das privatizações.

Por meio da reforma orientada pelas agências multilaterais, o Estado estaria, então, redefinindo seu papel junto à economia, sendo agora um facilitador para que a economia nacional se adequasse às novas necessidades da economia mundial. Assim, a intervenção pública continuaria nos ramos produtivos em que se achasse necessária, tais como: educação, saúde, cultura e sobretudo nos investimentos em infraestrutura. Em tese, a reforma do Estado teria como objetivo a adoção de instrumentos para dotá-lo de capacidade financeira e técnica para intervir mais adequadamente na economia.

Operacionalmente, as reformas sugeridas pelas agências multilaterais (Banco Mundial, FMI e BID, por exemplo) e implantadas pelos governos buscariam, por meio de consultorias, deslocar a oposição entre Estado e mercado, propondo alternativas que conciliassem e otimizassem uma atuação conjunta. Segundo essa orientação, o objetivo passaria a ser o de reconstruir e fortalecer instituições do Estado, visando torná-lo eficiente, ágil e capaz de contribuir para o funcionamento do livre mercado e da concorrência. Para isso, os programas deveriam operar sob regras mais nítidas no que dizia respeito: 1) à responsabilidade fiscal, traduzida na geração de superávits, com mecanismos de controle e acompanhamento das contas públicas; e 2) ao equilíbrio patrimonial, devendo criar as condições para garantir a sustentabilidade da dívida pública, por meio de pagamento dos juros a seus credores. O argumento geral tem sido o da maior eficiência na condução da política econômica da Federação, dos estados e municípios; no entanto, sem conseguir obedecer de forma rígida essa premissa, isso estaria inviabilizando os investimentos para empresas estatais e abrindo caminho para mecanismos de financiamentos para que a iniciativa privada se ocupe de investimentos em infraestrutura.

Acompanhando determinadas orientações, o Estado brasileiro passou a dar ênfase à sua função reguladora, intervindo indiretamente na ordem econômica, ao invés da função de Estado produtor, de quando a intervenção seria mais direta com o Poder Executivo fixando a política por meio de seus ministérios. No modelo regulatório, as ações são deixadas a cabo das agências reguladoras e a política deixa de ser fixada pelo Congresso Nacional por meio de lei.

O cerne dessas mudanças pode ser extraído da estratégia adotada pelo Banco Mundial, como agência multilateral mais influente na implantação do já citado plano de estabilização, ainda mais intensificada a partir de 2016. Para isso, o Banco definiu três áreas-foco para aplicação de projetos multisetoriais, sendo: Área 1 – consolidação fiscal e eficácia do governo para prestação de serviços de forma sustentável, inclusiva e eficiente; Área 2 – investimento privado e crescimento produtivo; Área 3 – desenvolvimento sustentável e inclusivo (WORLDBANK, 2024).

Para a Área 1, o Banco tem como objetivos: “restaurar a sustentabilidade das finanças públicas e fortalecer o marco institucional e jurídico que regula a gestão financeira em todas as esferas de governo”. Segundo a própria instituição: “[...] a regra fiscal adotada em dezembro de 2016 delineia a estrutura da consolidação fiscal, mas não os mecanismos que definem como as despesas serão cortadas” e, sendo assim, o Banco teria como dever promover o desenvolvimento de tais mecanismos (WORLDBANK, 2024).

A atuação do Banco na Área 2 é definida por um plano de incentivo aos investimentos privados que, segundo consta, impulsionariam o crescimento da produtividade, melhorariam a infraestrutura do país, favorecendo a geração de emprego e renda. Para isso:

O Grupo Banco Mundial (GBM) apoiará o governo na busca pelo aumento da concorrência no mercado. Além disso, trabalhará em estreita colaboração com os bancos nacionais e estaduais de desenvolvimento para alavancar o financiamento do GBM e melhorar a qualidade e a eficiência dos gastos gerais em infraestrutura (WORLDBANK, 2024).

Neste contesto três das cinco instituições do GBM passaram a exercer funções fundamentais para a consecução desse objetivo: o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) contribuirá com sua experiência no apoio à melhoria dos marcos regulatórios; a Corporação Financeira Internacional (IFC) agregará sua experiência em financiamento e estruturação de projetos de Parceria Público-Privadas (PPP); a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA) poderá oferecer garantias não-comerciais e de melhoria de crédito, facilitando a participação do setor privado nos investimentos em infraestrutura (WORLDBANK, 2024).

A outra área foco, denominada desenvolvimento sustentável e inclusivo, tem como objetivos a compatibilização entre desenvolvimento e preservação ecológica. Para essa área, o Banco vem apostando no financiamento de mecanismos de REDD+ junto às empresas privadas e com intermediação da IFC.

Essa nova relação das agências multilaterais com o Estado se propõe a fomentar a participação privada na prestação dos serviços públicos, a separação das tarefas de regulação da exploração de atividades econômicas que venham a remanescer, a orientação das relações de consumo na atividade regulada, envolvendo usuários ou consumidores e prestadores de serviços, assim como o exercício da autoridade estatal por mecanismos transparentes e participativos.

No entanto, a operacionalidade dessas ideias deixa muito a desejar, especialmente no que se refere à forma autoritária como elas têm sido colocadas em prática e, também, no que tange aos resultados objetivos em termos da qualidade dos serviços prestados quando considerados os acréscimos nas tarifas cobradas desde as primeiras experiências de privatizações desses serviços essenciais.

Novas instituições para a promoção da relação Estado e mercado

Em se tratando de saneamento, com a promulgação da Lei Federal nº 11.445, emergiram dois novos componentes de gestão dos serviços públicos prestados: o planejamento e a fiscalização/regulação dos serviços públicos de saneamento básico. O planejamento, em sua essência, consistiria em estudos de fixação de diretrizes e metas com o dever de orientar a prestação dos serviços públicos (montagem de projetos), quer sejam aqueles prestados diretamente ou delegados à iniciativa privada, de acordo com a premissa de buscar a eficiência e a sustentabilidade econômica, como algo enfatizado pelas agências multilaterais.

Por conseguinte, a ação de fiscalização e regulação passaria a exigir do titular, ou do poder concedente, dos serviços de saneamento (os municípios) a indicação de uma entidade reguladora das atividades (que pode ser de âmbito municipal, ou regional, através de consórcio público entre municípios ou de gestão estadual ou, ainda, interfederativa), garantidas a independência decisória e a autonomia administrativa, orçamentária e financeira para o órgão regulador, sob orientação de diretrizes produzidas pela Agencia Nacional das Águas (ANA).

Tudo isso diante da premissa de que a inexistência de uma entidade reguladora de âmbito nacional tem sido identificada como responsável pela ausência de critérios homogeneizadores, necessários para atração de investimentos privados:

Com a aprovação da Lei nº 14.026/2020, que atualiza o marco legal do saneamento básico, a relação regulatória entre a ANA e o setor de saneamento atingirá um novo patamar, já que a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico passa a editar normas de referência. Essas regras de caráter geral deverão ser adotadas pelas entidades reguladoras de saneamento básico infranacionais (municipais, intermunicipais, distrital e estaduais) em sua atuação regulatória (ANA, 2023).

Por meio dessa divisão, o processo de privatização do saneamento abriu uma demanda para que organizações representantes de empresas privadas atuassem em dois campos de prioridades. De um lado, na autorregulação das atividades, por meio da influência na adoção do arcabouço regulatório e, de outro, no assessoramento e/ou na prestação direta de serviços de elaboração de projetos de concessão e dos processos de Parcerias Público-Privadas (PPPs), inclusive da definição de critérios para as licitações correspondentes. No caso brasileiro, percebe-se um forte lobby, por parte das empresas privadas, para que sejam ainda mais alteradas as formas de regulação, tirando o poder das cidades menores e criando condições para elevar a escala na prestação de serviços.

Outro aspecto da regulação, que vem sendo muito questionado pelas empresas privadas, tem sido a periodicidade da revisão das tarifas. Para elas, essa revisão tem que acontecer de forma mais dinâmica e não apenas uma vez ao ano, em data pré-estabelecida. Essa relação revela uma tentativa de captura das agências reguladoras pela agenda das empresas revendo uma perigosa relação: a “regulação ser capturada pela indústria e planejada e operada primeiramente para o seu próprio benefício” (Stigler, 1971).

A influência sobre a construção de projetos de investimento também tem sido objeto de intervenção externa. A complexidade das atividades de infraestrutura requer capacidade técnica para a elaboração de projetos de viabilidade econômica, as quais foram subtraídas dos órgãos públicos e das empresas estatais, com a reforma do Estado. Com isso, planejar e adotar boas práticas na modelagem dos empreendimentos vêm suscitando acordos para viabilizar “apoio externo, na forma de suporte técnico e financeiro para a estruturação de projetos” (SILVA, 1995). Dessa forma, abriram-se as oportunidades de financiamento combinadas à indicação de equipes de consultorias pelas agências multilaterais, como parte dos acordos de cooperação para elaboração de projetos de infraestrutura.

Dessa forma, as agências multilaterais têm reforçado sua participação junto às instituições governamentais e exercido maior influência sobre a formulação do arcabouço regulatório, estabelecendo inclusive as regras da participação das empresas privadas na oferta de serviços que requerem investimentos em infraestrutura. Destacam-se entre esses “novos arranjos institucionais”, os acordos de cooperação técnico firmados entre IFC, BIRD e BID junto a órgãos do Ministério da Infraestrutura e o Ministério de Meio Ambiente.

Esforços realizados pelas agências multilaterais junto ao governo brasileiro

O PSPInfra, um fundo criado em 2007, entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a International Finance Corporation (IFC), emergiu com a promessa de melhorar a prestação de serviços públicos no Brasil com a participação privada na área da infraestrutura. Embora atuassem com autonomia

sobre o capital que detém e com o princípio de atuarem para alcançar objetivos em comum, os parceiros teriam papéis complementares que garantiriam o sucesso de cada projeto. O BNDES, por exemplo, foi responsável pelo aporte dos recursos financeiros disponíveis e a IFC atuou como consultora líder das transações, com a coliderança do BNDES em alguns projetos. A execução de novos projetos, no contexto da PSPInfra, poderia assumir diferentes formatos, com liderança da IFC ou liderança compartilhada entre IFC e BID e/ou BNDES.

Em seus documentos, a PSPInfra divulgou como propósito contribuir para o desenvolvimento da infraestrutura no Brasil, unindo o potencial dos governos à tecnologia e expertise das empresas privadas. Esse encontro de interesses tornou o programa numa ferramenta para facilitar o investimento em projetos inovadores, para a estruturação de PPPs e para as concessões de serviços públicos.

Na prática, a PSPInfra passou a fornecer apoio financeiro aos governos, durante o desenvolvimento dos projetos, desde a fase inicial do estudo até a etapa de licitação e assinatura dos contratos de concessão privada. Trabalhando em colaboração contínua, os membros da PSPInfra têm papéis complementares, que garantem o sucesso de cada projeto, segundo os promotores do programa. Além disso, o programa adotaria padrões reconhecidos internacionalmente, fazendo despertar interesse de investidores internacionais (PSPINFRA, 2022).

O histórico de atuação do PSPInfra esteve mais voltado para a privatização e concessões de rodovias e, em alguns casos, de privatização de Unidades Básicas de Saúde e Hospitais. Esses projetos adotam um modelo de desenvolvimento composto por fases de seus processos licitatórios, que requerem a participação de um conjunto de atores, estendendo um maior protagonismo a organizações privadas, tais como escritórios de garantias e empresas de consultoria. No caso da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp), por exemplo, a consultoria contratada foi a de forma direta com a IFC que, como dito, está voltada para atuar na promoção do capital privado.

Figura 1 – Fases de constituição dos projetos

Fonte: BNDES

O esquema acima demonstra as diretrizes processuais que orientam os procedimentos institucionais para legitimação dos projetos de privatização e/ou de concessão. Por isso, as análises dos projetos de PPPs praticados pelas agências estaduais apontam para esse mesmo padrão, mesmo quando comparados os casos em que diferentes consultorias realizaram os estudos técnicos. Tem sido fácil perceber que a estrutura padrão é mantida, o que configura influência das agências multilaterais e revela a vontade de elas criarem, também, um mercado de projetos de PPPs.

No quadro posto abaixo, é possível observar a linha do tempo dos projetos implantados por esse método até o ano de 2021. Esses projetos desenvolvidos e levados a cabo tornaram-se modelos de referência na promoção de novos projetos de concessão e/ou de PPPs.

Quadro 1 – Linha do tempo do PSPInfra – de 2007 a 2021:

1. 2007 – Criação da Facility
2. 2009 – Concessão da BR-116/324
3. 2010 – PPP dos Hospitais do Subúrbio (BA)
4. 2010 – Concessão da BA-093
5. 2012 – PPP de Escolas de BH
6. 2014 – Concessão dos Aeroportos Galeão (RJ) e Confins (MG)
7. 2015 – PPP de Diagnóstico por Imagem (BA)
8. 2016 – Privatização CELG-D (GO)
9. 2016 – PPP de UBS em BH
10. 2017 – Concessão da Rodovia dos Calçados (SP)
11. 2017 – Concessão da Rodovia do Centro-Oeste Paulista (SP)
12. 2018 – PPP da BA-052
13. 2018 – Concessão do Rodoanel Norte (SP)
14. 2020 – PPP de iluminação pública (RJ)
15. 2020 – Concessão do Lote PiPa (SP)
16. 2021 – Concessão das linhas 8 e 9 do metrô de SP
17. 2021 – Concessão da BR-153 (GO/TO)

Segundo Carlos Leira Pinto, chefe da agência no Brasil, em entrevista ao jornal Valor Econômico (12/01/2021), foi somente após a proposta de remodelagem da legislação do saneamento que a IFC passou a olhar os projetos de água e esgoto de forma diferente, quando ganharam fôlego as perspectivas de investimentos privados com as oportunidades trazidas pelas novas regras implantadas com a Lei nº 14026/2021. A partir dessas mudanças, a IFC planejou destinar ao Brasil cerca de US$ 6,4 bilhões para os anos fiscais de 2021 a 2023. Dessa forma, os projetos de água e esgoto tornaram-se o foco principal da agência, na esteira do marco regulatório aprovado no ano anterior.

Para além do PSPInfra, a IFC passou a assessorar tecnicamente o Ministério da Infraestrutura, por meio da Empresa de Planejamento e Logística (EPL), braço de planejamento e consultoria do Ministério. Naquele momento, o mandato da IFC englobava uma assessoria para estruturar e apoiar a licitação de 10 concessões rodoviárias de crucial importância para o país, totalizando mais de 6.000 km e previsão de US$ 16 bilhões de investimento privado. Além da BR-153, a IFC assessorava o governo na concessão dos principais corredores de transporte do país, tais como a icônica Presidente Dutra (que liga São Paulo ao Rio de Janeiro), mais a CRT e a Concer (conhecidas como as duas principais ligações entre o Rio de Janeiro e Minas Gerais). Também faziam parte do mandato a estruturação e licitação de outras 6 concessões, totalizando mais de 3.000 Km de malha rodoviária, agora no Estado do Paraná (IFC, 2021).

O papel da IFC junto à EPL passou a ser o de preparação de estudos técnicos (de engenharia, análise de tráfego e segurança viária), jurídicos, de ESG (ambiental, social e de governança, na sigla em inglês), econômico-financeiros, bem como na preparação dos editais de licitação e na promoção do projeto. Esta parceria marcou a construção dos primeiros projetos que passaram a englobar um novo modelo regulatório recomendado pela IFC, que inclui, entre muitas inovações contratuais e operacionais, mecanismos de mitigação de riscos customizados às características do projeto, pacote de bancabilidade alinhado a padrões internacionais e um modelo de leilão híbrido, que considera a combinação entre redução tarifária e maior outorga inicial.

A IFC e o BNDES passaram a reforçar parcerias, para intensificar a temática ESG nas operações e projetos estruturados pelo próprio BNDES. A cooperação estaria voltada para a melhoria das práticas de cofinanciamento de projetos de infraestrutura no Brasil, observando os padrões internacionais com o objetivo de atrair capital para atividades tidas como prioritárias. A agenda de trabalho incluía a participação da IFC em fóruns do BNDES, para discussão de instrumentos jurídicos, governança de sindicatos e avaliação conjunta de oportunidades para cofinanciamento e atração de investidores internacionais, atuando em conjunto na avaliação de projetos com estruturas que possam ser replicáveis no futuro.

A influência da IFC em conjunto com outras agências multilaterais pode ser ilustrada, por exemplo, pelo conteúdo dos chamados guias para elaboração de projetos. Entre eles, pode ser citado o Guia para Estruturação de Programas e Projetos de PPP, produzido pela Radar PPP (NASCIMENTO; CASTILHO, 2014); o Guia de desestatizações, produzido por ABDIB (2020a); o Diagnóstico de Propostas para Estruturação de Projetos de PPP e Concessão no Brasil, coordenado pela IFC e elaborado com participação de empregados do BNDES e profissionais do setor (PINHEIRO et al., 2015); o Guia da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico – OCDE (OCDE, 2019); e o Guia de Referência produzido por World Bank, ADB e IDB (2014).

Vale ressaltar que para essas organizações a adoção de medidas estabelecidas por esses manuais viria a ser a condição para a obtenção de apoio externo, na forma de suporte técnico e financeiro para a estruturação do projeto. No entanto, devido à falta de recursos em que se encontram estados e municípios, até mesmo os primeiros passos na constituição de um projeto de infraestrutura são desenvolvidos sobre a tutela de agências multilaterais.

A influência exercida pelas agências multilaterais na área de saneamento

Percebe-se um conjunto de projetos, constituídos entre os entes da federação e as agências multilaterais (BID, BIRD, IFC), que vem influenciando a promoção do setor de infraestrutura e sobretudo de saneamento, fruto do projeto de ajustamento. Para melhor analisar esse fenômeno, ele será aqui dividido em dois períodos. O primeiro, que se inicia nos anos de 1990 e dura pouco mais de duas décadas, momento em que o financiamento junto às agências multilaterais se direcionava para a reforma da legislação, ainda desenhando o papel do Estado frente a projetos de privatização. Esse processo envolveu uma revisão constante do marco regulatório do saneamento com a criação de um arranjo institucional

que viabilizasse a modelagem de projetos e a estruturação de linhas de financiamento que assegurassem maiores garantias aos investidores.

Sendo assim, os contratos realizados com as agências multilaterais, nesse primeiro período, tinham objetivos mais gerais como o de preparar a legislação que regulava o setor. Eram os primeiros passos para a conformação de um modelo que atendesse às exigências mercantis privadas. Essa regulação deveria se desenvolver para atender às novas imposições pela abertura do mercado de capitais, com a qual se levaria, em tese, à ampliação da concorrência entre as empresas, exigindo do Estado um maior compromisso com as condições de funcionamento do livre mercado.

Dessa forma, na década 1990, o setor de saneamento foi motivo de inúmeras iniciativas do governo federal, por intermédio de programas e recursos tanto orçamentários quanto de financiamento, envolvendo, inclusive, a captação de crédito externo oriundo, principalmente, de órgãos multilaterais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (Bird).

Como exemplos de programas criados naquele período, podem ser citados o Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (Pronurb), o Pró-Saneamento, e o Programa de Ação Social em Saneamento (PASS), que contaram com recursos do BID, do Orçamento Geral da União e de contrapartidas dos estados envolvidos, além do Programa de Ação Social em Saneamento (Prosege) (ALBUQUERQUE, 2011).

Além disso, no âmbito do Programa de Modernização do Setor de Saneamento, financiados pelo BID e pelo Bird, teve início o desenvolvimento do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), que desde 1995 coleta dados de caráter operacional, gerencial, financeiro e de qualidade sobre a prestação de serviços de água e de esgoto, tendo se transformado no maior banco de dados no setor do Brasil (ALBUQUERQUE, 2011).

Diante da necessidade de reestruturação institucional e financeira do setor de saneamento brasileiro, a União, autorizada pela Resolução n.º 47/1992 do Senado Federal, firmou com o Banco Mundial, em 09/12/1992, o contrato de empréstimo BIRD n.º 3442-BR, no valor de US$ 250 milhões (WorldBank, 1992).

Os recursos obtidos foram utilizados para a implementação do Projeto de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), cujo objetivo foi a reformulação da política de saneamento no Brasil. O contrato de empréstimo BIRD nº 3442-BR compreendeu duas partes distintas: um Componente Institucional e um Componente de Investimentos.

Em 1992, a Embasa assinou contrato de financiamento com o PMSS, através do Banco Mundial, dando início a ações para seu desenvolvimento empresarial. Além da Embasa, assinaram convênios com o referido banco as companhias estaduais: CASAN (Companhia Catarinense de Águas e Saneamento) e SANESUL (Empresa de Saneamento do Mato Grosso do Sul S.A.).

Outra medida de grande importância, no período, foi a aprovação da Lei das Concessões (Lei nº 8.987/1995), abrindo novas perspectivas de mudanças e ampliando o espaço para a flexibilização da prestação de serviços públicos. Naquele contexto, de mudança do padrão de intervenção do Estado, surgiu a nova Política Nacional de Saneamento, cujo princípio básico estaria na intenção da União de atuar, sobretudo, como reguladora, articuladora e promotora das questões relacionadas às políticas de água e esgoto:

No Brasil, no entanto, e até o final de 1998, não havia um marco regulatório que permitisse privatizar as companhias estaduais concessionárias de serviços de saneamento (as Cesbs). Apesar de alguns governos de estado terem interesse em seguir esse caminho, como os do Rio de Janeiro, Espírito Santo, Tocantins e Bahia, entre outros, disputas entre governadores e prefeitos envolvendo controvérsias legais sobre quem era de fato o verdadeiro detentor da titularidade do poder concedente, principalmente nas regiões metropolitanas, provocaram, por longo tempo, um impasse nas privatizações. Pode-se, ainda, observar que os esforços do Governo Federal nesse período se dirigiram para criar os marcos regulatórios apropriados que tornassem viável a privatização de empresas estatais de outros setores da infraestrutura, menos conflituosos, deixando o de saneamento básico para último termo. De qualquer forma, esse impasse não afetou os mais de mil municípios do país não-operados pelas Cesbs, para os quais, depois da promulgação da Lei de Concessões, não havia mais impedimentos legais para privatizar seus serviços de saneamento. Bastava que o prefeito aprovasse um Projeto de Lei (PL) na Câmara Municipal para esse fim (SANCHEZ, 2000, p. 89).

Devido ao sucesso do primeiro programa de modernização do Setor de Saneamento, uma segunda versão foi elaborada e funcionou de 1998 a 2013, tendo como objetivos o que se segue:

O Segundo Projecto de Modernização do Sector da Água fortalece a regulamentação; aumenta a participação do sector privado no investimento e na gestão; melhora a eficiência geral do setor de abastecimento de água e esgoto (A&S) do Brasil; e aumenta a cobertura dos serviços de A&S, ao mesmo tempo que melhora a qualidade dos corpos hídricos localizados em estados e municípios atendidos pelas concessionárias participantes. O projeto tem quatro componentes: 1) financiamento dos custos de bens e serviços de consultoria necessários à gestão quotidiana da implementação do projeto e à promoção e divulgação de experiências do projeto; 2) financiar assistência técnica para apoiar programas dos governos federal, estadual ou municipal destinados à reforma institucional e regulatória do setor hídrico; continuar a desenvolver programas setoriais e bancos de dados; desenvolver e implementar uma base de dados de classificação de serviços públicos e um sistema de regulação por critérios; programas de gestão ambiental; e estudos e planejamento setorial em nível local. Este componente também apoia programas de reforma institucional. O terceiro componente financia subprojetos de controle de água não contabilizados e outras ações operacionais, financeiras e administrativas pequenas, mas lucrativas, em empresas de serviços de água. Financia serviços de consultoria, bens e obras necessárias para apoiar o fornecimento e as instalações; revisa e atualiza cadastros comerciais e sistemas comerciais, financeiros, contábeis e de informação; descentraliza operações e gestão; e financia marketing e comunicações (WORLDBANK, 2024).

Em seus documentos, o programa definia como objetivo central a reforma institucional e regulatória do setor de água, prevendo linhas de financiamento para governos federal, estadual ou municipal. Entre os principais instrumentos do programa estavam: a assistência técnica aos estados e municípios para a formulação da respectiva política hídrica; a elaboração do quadro legal e regulamentar relativo ao fornecimento de água e serviços de saneamento; a criação de uma entidade reguladora do sector, incluindo a formação do seu pessoal; assim como estudos sobre participação e regulação do setor privado (WORLDBANK, 2010).

Os resultados do primeiro momento condicionaram as mudanças que abriram o segundo momento (2016-2024). Nesse período recente, os projetos e contratos firmados com as agências multilaterais envolveram cada vez mais os estados e municípios e foram desenvolvidos, especialmente, para influenciar a modelagem dos projetos de concessão e de PPP, na sua forma de financiamento e de regulação das atividades de saneamento.

Esse deslocamento das agências foi acompanhado por uma tendência que teve início em 2002, na área de saneamento: a redução da participação das empresas multisserviços e o retorno da gestão pública em algumas empresas que haviam sido privatizadas na década de 1990. Foi assim que, na América Latina, após uma onda de privatizações ocorreu uma tendência nos primeiros anos de retorno do poder público para a gestão dos serviços (MIRANDA, 2010).

Segundo o autor, os motivos das privatizações sofreram revés, porque estavam relacionadas a um tipo de contrato com falta de um modelo de regulação que desse maior segurança aos investimentos. Os contratos, até então práticos, exigiam que a empresa fizesse a manutenção das redes existentes e expandisse os serviços para todo o público envolvido no contrato. Aqueles foram sendo substituído por um modelo de contrato que combinasse recursos públicos e privados para viabilizar a infraestrutura em grande escala.

Assim, o Estado, por meio do endividamento, faz os investimentos necessários para que se atinja a “universalização”, ficando apenas a operacionalidade dos sistemas sob responsabilidade da concessionária. Esse comportamento das empresas privadas foi uma estratégia seguida por empresas tanto dos países da Europa quanto dos da América Latina. Por meio da adoção de contratos de gestão e investimentos no sistema de contratos Build, Operate and Transfer (BOT), quando as empresas privadas passaram a privilegiar contratos que não exigissem elevados investimentos ou compromissos de longo prazo, diminuindo os riscos no processo.

O BID, em sua agenda de influências na política de saneamento no Brasil, apresenta, segundo seu quadro de projetos, disponíveis na página da instituição, 22 projetos entre estágios de implantação e preparação para água e esgoto. Desses, merecem destaque os projetos de “Fonte de Inovação” que, segundo a própria instituição, teriam como objetivo acelerar a adoção em escala de novas soluções baseadas em tecnologia que pudessem ajudar o setor de água a atingir eficiência testando durante 3 anos um novo mecanismo de financiamento para testes de tecnologia no setor de água no Brasil, o que deve levar o setor para além da fase de "teste, teste, teste", ao dimensionar o impacto de soluções baseadas em tecnologia e desenvolver capacidades para absorção de inovação no setor de água (BID, 2024).

Outro projeto de destaque e com o status de concluído é o de Acordo de Cooperação Técnica (ACT), firmado entre BID e BNDES em 2022, que apoia a realização de atividades específicas, sendo o BNDES o beneficiário dos produtos, intitulado “Estudos de pré-viabilidade e quantificação de custos de projetos de água potável e esgotamento sanitário com potencial de participação do setor privado”, cujo custo é estimado em US$ 350.000,00, oriundos dos Estados Unidos de América, “contribuição” a ser provida exclusivamente com recursos do BID.

Essa ACT promoveu a construção de metodologias e ferramentas paramétricas para: (a) estimação de custos de investimentos (CAPEX) e custos de operação e manutenção (OPEX), relativos à ampliação dos serviços de água e esgotamento sanitário em áreas rurais e de favelas; e (b) análise de pré-viabilidade econômica e financeira de projetos de água e esgotamento sanitário para um município, região ou outro agrupamento geográfico, para a universalização dos serviços no escopo geográfico analisado.

O BID foi responsável pela contratação de consultores para a elaboração dos produtos da Cooperação Técnica, cujas entregas foram realizadas ao BNDES. Tais produtos poderão ser empregados como insumos pelo BNDES (e terceiros por ele contratados) para a execução dos serviços técnicos relativos aos estudos de viabilidade, observadas suas normas, políticas e aprovações por autoridades e órgãos competentes, com o objetivo final de estruturar os projetos de concessões e PPP de Água e Esgotamento Sanitário (BID, 2022).

Tabela 1: Projetos do BID com Brasil no setor de Água e Saneamento com Status de preparação e em implementação.

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Fonte: BID (2024).

O modus operandi das Agências Multilaterais combina financiamento com aconselhamento, assistência técnica e pesquisa econômica, a fim de disseminar orientações e práticas sobre o que os governos devem e como fazerem em matéria de políticas públicas. Evidencia-se que, durante trinta anos, o ajuste fiscal assumiu uma primazia normativa na agenda do banco, no sentido de anteceder e enquadrar toda e qualquer discussão sobre os rumos e os meios do desenvolvimento.

Tabela 2: Projetos Banco Mundial (Bird)

a) Avanços na regulação do saneamento

Além da transformação na modelação dos projetos, outro ponto que recebeu atenção das agências reguladoras, como objeto de acordos de cooperação técnica junto ao Governo Federal, estados e municípios, foi a forma como a regulação era estabelecida, sendo que o envolvimento desses atores nessa agenda promoveu uma série de mudanças na maneira de se organizar o saneamento.

A regulação do setor de saneamento ainda vem sendo muito criticada pelo Banco Mundial, numa coluna de opinião, publicada na Folha de São Paulo, em 2022, com o título “Desafios para a universalização do acesso à água e saneamento”, há a menção acerca da necessidade de maior compromisso do governo com medidas que efetivem as mudanças trazidas pela promulgação da Lei nº 14.026/2020 em seus três eixos principais: i) alterar as responsabilidades dos municípios, impondo-lhes barreiras de acesso a recursos da União e, ao mesmo tempo, listando as obrigações ou condicionantes para superar tais barreiras, ou seja, a limitação das menores cidades executarem políticas de saneamento propostas pelo Banco Mundial, em seu relatório, vem aqui ser atendida; ii) facilitar a maior participação privada no setor de saneamento, incluindo o seu acesso a recursos públicos para investimentos, a exigência de licitação para concessões e o término de contratos precários e do contrato de programa (entre prefeituras e empresas estaduais); e iii) direcionar o mercado para maior autonomia financeira, por meio de maior peso de recursos da tarifa de serviços e da regulação mais presente, como já comentado.

Outra menção do Banco Mundial, agora por meio do seu Relatório: “Políticas, Instituições, Regulamentos e Gastos no Setor de Água e Saneamento no Brasil”, publicado em julho de 2021, em inglês e somente em 2022 em português, apresenta uma série de críticas e direcionamentos à política de regulação do saneamento. Para os autores do relatório, a “ANA deveria atuar com o objetivo de estabelecer maior segurança jurídica no setor de Água e Saneamento para atrair mais investimentos, especialmente do setor privado”. O relatório enfatiza a necessidade de se dar a ANA poder para que fortaleça a qualidade da regulação por meio da padronização de funções, governança e métodos regulatórios. Em sua avaliação, a padronização ajudaria a aumentar o número de projetos financeiramente viáveis com menor risco.

Por meio de suas novas atribuições a ANA tem agora a tarefa de estabelecer os padrões regulatórios nacionais de referência para o setor de água e saneamento. Com novas ferramentas para alcançar a padronização da regulação, o novo marco legal deu à ANA poder para estabelecer padrões regulatórios nacionais de referência para o setor de água e saneamento, em especial sobre a qualidade do serviço, eficiência operacional, questões comerciais e econômicas e conteúdo padrão dos contratos. Dessa forma, a ANA definiu sua estratégia para o período 2021-2022, compreendendo 22 padrões de referência. A tabela abaixo mostra os 22 pontos de regulação no qual a ANA atua.

Tabela 3: Temas de regulação da ANA

b) Modernização do financiamento

Outro ponto de importância do segundo momento foi o do lançamento, em setembro de 2016, do Programa de Parceria do Investimento (PPI) e da Lei das Debêntures Incentivadas, de 2011, esta que passou a oferecer reduções nas alíquotas de Imposto de Renda às pessoas físicas e jurídicas que investissem em projetos considerados prioritários nas áreas de infraestrutura ou de produção econômica intensiva em pesquisa e desenvolvimento. Já em 2024, foram promovidas alterações no marco legal das debêntures incentivadas e do Fundo de Investimento em Participações em Infraestrutura (FIP-IE), do Fundo de Investimento em Participação na Produção Econômica Intensiva em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (FIP-PD&I) e do Fundo Incentivado de Investimento em Infraestrutura (FI-Infra) (BRASIL, 2024), pois, segundo o Banco Mundial, para que o marco legal de água e saneamento seja implementado efetivamente no Brasil, devem prevalecer condições favoráveis e políticas sólidas.

O Banco Mundial vem com frequência enfatizar a necessidade de se criar condições para que se melhore as finanças dos fornecedores de água e saneamento no Brasil. Em 2021, ele chegou a realizar um estudo detalhado sobre as vulnerabilidades financeiras de prestadores de serviços públicos e privados de água e saneamento em toda a América Latina e, não obstante, descobriu que prestadores de serviços com planejamento financeiro resistiram melhor aos choques financeiros (WorldBank).

É nesse cenário que se vê prosperar o recente sucesso das debêntures. Seu processo de transformação envolve um conjunto de alterações que vêm ocorrendo desde ano de 2001, com a promulgação da Lei nº 10.303, que autorizou a emissão de debentures simples pelo conselho de administração e alterou o local de inscrição da escritura de emissão (do registro de imóveis para o registro do comércio). A Lei nº 12.431 eliminou o limite máximo de emissão de debêntures e admitiu a autorização do conselho de administração para emissão de debêntures conversíveis em ações, dentro do limite do capital autorizado.

Além dos atos normativos, entidades como a BMF&Bovespa e a ANBIMA realizaram esforços para o aperfeiçoamento de regras que possibilitaram o desenvolvimento do chamado “novo mercado de renda fixa”, o objetivo da criação dessas práticas foi criar condições necessárias para o surgimento no Brasil de um mercado de renda fixa capaz de financiar parcelas significativas dos investimentos. Outras medidas adotadas, pelo “Novo Mercado De Renda Fixa”, que vem incentivando a emissão de debêntures, referem-se à modernização do sistema de registro, custódia, negociação e liquidação das debêntures, além do estímulo à negociação no mercado secundário, visando aumentar sua liquidez e tornando-o mais atrativo, conforme gráfico abaixo.

Gráfico 1: Debêntures infraestrutura

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Fonte: Comissão de Valores Mobiliários (CVM).

Os projetos no setor de energia representam 67% das debêntures emitidas desde 2012 até 2021. Em seguida, estão os projetos nos setores de transporte e logística (25,6%). Os setores de saneamento/mobilidade urbana e telecomunicações respondem pelos menores percentuais das debêntures emitidas: 4,9% e 2,5%, respectivamente.

A CVM editou, em 25/03/2019, a Instrução CVM 606, que estabelece os parâmetros normativos dos Fundos Incentivados de Investimento em Infraestrutura (FI-Infra) e os Fundos de Investimento em Cotas de Fundos Incentivados de Investimento em Infraestrutura (FIC-FI-Infra), incluindo-os entre os fundos definidos no art. 3º da Lei nº 12.431/2011, que isenta beneficiários residentes ou domiciliados no exterior e pessoas físicas da cobrança de Imposto de Renda sobre os rendimentos obtidos. Tal regulação visa estimular projetos de infraestrutura, considerados prioritários pelo Poder Executivo Federal. A norma prevê que os FI-Infra e os FIC-FI-Infra são fundos da classe Renda Fixa, podendo ser constituídos sob a forma de condomínio fechado ou aberto. Para que um fundo possa se qualificar como FI-Infra ou FIC-FI-Infra, ao menos 85% do seu patrimônio líquido deve ser aplicado em alguns dos ativos referidos no art. 2º da Lei nº 12.431/2011. São exemplos dessa modalidade os certificados de recebíveis imobiliários, debêntures emitidas por sociedade de propósito específico e cotas de fundos de investimento em direitos creditórios, constituídos sob a forma de condomínio fechado, relacionados à captação de recursos com vistas a implementar projetos de investimento na área de infraestrutura (CVM, 2024). Essa legislação sofreu nova reformulação em janeiro de 2024 com a finalidade de se tornar mais atrativa aos investidores do saneamento assim: Com as alterações na lei das debêntures realizadas em 2024 fica permitida às sociedades de propósito específico (SPE), concessionárias, permissionárias, autorizatárias ou arrendatárias, constituídas sob a forma de sociedade por ações, a emissão de debêntures (BRASIL, 2024).

Com isso, aumentou expressivamente a emissão de debênture no ramo de saneamento. Ao longo do primeiro trimestre de 2024, um total de R$ 175,9 bilhões em valores mobiliários foram emitidos. Em comparação com o mesmo período de 2023 (R$ 118,3 bilhões), nota-se que o valor total emitido se encontra quase 50% acima, bem acima da inflação acumulada no período. Quando se analisam os títulos específicos que impulsionaram esses valores, constata-se que a pujança ocorreu em praticamente todas as categorias de valores mobiliários, com destaque para as debêntures (R$ 77,2 bilhões contra R$ 44,3 bi, no ano anterior). É possível constatar que as emissões sob a égide da Resolução CVM 160 (novo código para as debêntures incentivadas) corresponderam a 94% do total contabilizado no início de 2024, como resposta à comunicação sobre o encerramento do estoque de ofertas referentes ao “regime antigo” (Boletim Econômico – CVM, 2024).

Assim, de certa forma, as debêntures vêm atender a uma mudança na trajetória do financiamento. Com a constante queda dos recursos oriundos de tributos do governo federal (orçamentários não onerosos), especialmente do Fundo de Garantida por Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), eles foram substituídos por financiamentos de bancos internacionais e fundos “próprios” (ambos arcados pelos usuários por meio de tarifa). Tais modalidades de crédito se somam às debêntures como maiores fontes de recursos, na atualidade, como resultado da aplicação da Lei nº 11.445/2007 e da Lei nº 14.026/2020 (Mendes e Santos, 2023).

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